Bolsa Verde y Conservando Juntos

El gobierno del Brasil ha logrado que el Congreso apruebe una ley que permite que los habitantes de las áreas protegidas de uso directo (conocidas en ese país como de uso sustentable) reciban del Estado una bonificación si asumen el “compromiso de conservar el bosque”. Esa ley comenzó como medida provisoria y, en consecuencia, fue muy poco discutida. El gobierno peruano hizo algo similar decidiendo, por su cuenta y riesgo, a compensar con una suma fija a los indígenas que en sus comunidades evitan la deforestación. En ambos casos, aunque hay diferencias importantes, la intención es aceptable pero, asimismo, abren camino a consecuencias imprevisibles.

El 17 de octubre de este año fue publicada la ley que crea el programa “Bolsa Verde”, destinado a beneficiar familias que viven en áreas protegidas de uso sustentable (reservas extractivas, reservas de uso sustentable y bosques nacionales) y en asentamientos rurales. Esta iniciativa parece estar inspirada en los esfuerzos pioneros del Estado de Acre, que más de una década atrás creó el Programa Florestania, aunque éste no distribuía dinero. Hasta el fin de 2011 el programa espera incluir 18 mil familias pobres de todo el país, lo que se pretendería expandir a 73 mil familias a 2014. El beneficio a ser distribuido es una bolsa trimestral de 300 reales (unos 176 dólares) a cada tres meses por un plazo de dos años renovables. Las condiciones de recepción son simples: (i) ser muy pobre, es decir no tener ingresos de más de 70 reales mensuales por persona incluida en la familia y, (ii) firmar un compromiso de adhesión a un indefinido programa de conservación del bosque.

Examinando con más cuidado la ley del programa “Bolsa Verde” se constata que, a pesar de que fue anunciado como priorizando las áreas protegidas de uso directo, se descubre que habrán muchos otros beneficiarios: familias en proyectos de asentamiento rural, proyectos agro-extractivitas y proyectos de desarrollo sostenible (dependientes del Instituto de Colonización y Reforma Agraria), pobladores ribereños, extractivitas en general, indígenas, negros quilombolas y otros pobladores tradicionales y, además, los que el gobierno decida más adelante que puedan ser beneficiados. Es decir que, en buena cuenta, el beneficio es para todos los pobres rurales del Brasil. Es importante mencionar que este beneficio puede ser adicional a otros similares, como el “Bolsa Familia”, que el gobierno ha instituido en la última década, lo que permite algunas dudas sobre cómo serán calculados los ingresos familiares. Para complicar más ese cálculo, debe recordarse que la informalidad impera en el medio rural, en especial en la Amazonía. A este punto, también llama poderosamente la atención la falta de prioridad especial para los indígenas que son los más pobres entre los pobres y los que hasta el presente mejor conservan el bosque.

En el Perú, el gobierno anterior instituyó un programa de incentivos exclusivamente para las comunidades nativas y campesinas tituladas de la Amazonía que protegen bosques naturales con una compensación de $10/ha/ano (unos 4 dólares/ha). El programa, inicialmente lanzado por el Ministro Brack con el nombre de “Conservando Juntos”, tiene como meta atender a un millar de comunidades amazónicas en un plazo de 10 años. Ya tiene más de un año de operación abarcando, por el momento, un área limitada que será expandida gradualmente. Si bien el valor pagado por hectárea es arbitrario, está ideológicamente asociado a las discusiones sobre deforestación y degradación evitadas para amortiguar el cambio climático. El mayor esfuerzo para desarrollarlo ha sido establecer la línea de base de la situación de los bosques de cada comunidad, siendo el monitoreo realizado por información satelital y por inspecciones terrestres que preceden el pago. Las comunidades que no cumplen sus metas de protección no reciben el dinero y pueden ser separadas del programa. A pesar de ser un modelo mucho más concreto y medible que el pretendido por el “Bolsa Verde” también ha sido criticado porque su valor no responde a criterios técnicos o económicos definidos y, también, porque implica el riesgo de ser considerado un derecho permanente por los beneficiarios, aún si no cumplen sus condiciones. Este riesgo es aún más obvio en el caso del “Bolsa Verde” y, en ambos puede traer conflictos sociales importantes. El programa “Conservando Juntos” no considera beneficiar a habitantes legales o ilegales de áreas protegidas de uso directo, como las reservas nacionales o las reservas comunales que son equivalentes a las brasileñas de uso directo.

En los dos casos el costo va a ser grande. Si la predicción en el programa brasileño a 2014 es de atender a 75 mil familias, costará al gobierno brasileño más de 51 millones de dólares por año (en dólares actuales) apenas en pagos, sin mencionar el costo de gestión. Si ese costo no revierte en beneficio ambiental concreto, como por ejemplo una reducción clara de la deforestación en las áreas en que se aplica, será un malgasto considerable considerando los presupuestos franciscanos que el gobierno federal otorga al sector ambiental y, en especial, a su sistema nacional de unidades de conservación. En el caso peruano, que puede abarcar unos 11 millones de hectáreas, el costo también será muy alto en su punto culminante pero, por estar dirigido exclusivamente a comunidades indígenas y campesinas tituladas y por apuntar a una sola finalidad, o sea la deforestación evitada, tiene más probabilidades de lograr su objetivo anunciado.

Es decir que hay diferencias importantes entre ambas iniciativas. Resulta claro que “Conservando Juntos” está motivado por la conservación del bosque, por ende del ambiente amazónico mientras que la motivación del “Bolsa Verde” es la redistribución de renta. Si fuera evidente que el “Bolsa Verde” va a contribuir, por ejemplo, a reducir la deforestación, su pretendida justificación ambiental sería más evidente. Pero no es así. La ley no dice en qué consiste ese “Programa de Apoyo a la Conservación Ambiental” al que deben adherir los beneficiarios. En cambio, habla de brindar asistencia técnica para aquellos que desarrollen “acciones de conservación”. Conociendo la debilidad del Estado, en especial en la Amazonia, para dar cualquier tipo de apoyo técnico y, peor, para cuidar de sus áreas protegidas, puede preverse que los objetivos ambientales del “Bolsa Verde” quedarán en el papel. Más aún porque la propia ley dice que el control del programa se hará mediante “auditorías amuéstrales”, es decir mínima, anticipando las dificultades que existirán para confirmar que los beneficiarios merecerán el premio. Debido al inmenso número y a la diversidad de los beneficiarios que son familias y no comunidades, la complejidad de la gestión y monitoreo de este programa será gigantesca. Identificar los que serían beneficiarios, establecer familia por familia la línea de base a partir de la que se medirá el impacto y confirmar cada dos años el cumplimiento de los compromisos es, simplemente, imposible aunque existiera (y no existe) capacidad institucional. Es decir que si el “Bolsa Verde” es algo más que un mero programa asistencialista, falta definirlo y demostrarlo.

En el caso de “Conservando Juntos”, aunque también imperfecto y de difícil ejecución, las cosas son más claras. Los beneficiarios no son individuos o familias. Son comunidades indígenas y campesinas legalizadas, con espacios territoriales demarcados, en los que es posible conocer exactamente la situación de los bosques al inicio del beneficio y al término de cada ano de su ejecución. El único factor evaluado es la deforestación y, corresponde a los propios comuneros controlar el comportamiento de sus pares para alcanzar el beneficio. En cambio, en Bolsa Verde, es probable que mientras una familia cumpla su compromiso otras no lo hagan, corrompiendo el concepto y la práctica.

El programa “Bolsa Verde”, en el caso específico de las áreas protegidas de “uso sustentable” podría ser bien aprovechado si se inspira en algunas de las estrategias del “Conservando Juntos”. Es decir beneficiar al conjunto de familias y no a cada una, individualmente, consiguiendo así un control social por los pares. Aunque esas unidades de conservación no cuentan con personal ni medios suficientes para hacer una gestión y control eficiente del uso del beneficio, existirían más y mejores probabilidades de aprovecharlo si, por ejemplo, se le transformara en algunos días de servicio obligatorio para el control y vigilancia del área, mantenimiento de la infraestructura, participación en programas de manejo de fauna, eventos de capacitación, guiar visitas u, otros que son propios del manejo de las áreas protegidas. Como en los planes de manejo de esas áreas protegidas de uso directo existen zonas de protección estricta, es en ellas donde debería ponerse énfasis en evitar la deforestación con la ayuda de los beneficiarios.

Si, como parece, el dinero será dado a las familias de las unidades de conservación de uso directo sin exigir nada concreto en troco, lo único que se logrará es una aceleración de la deforestación y degradación del bosque, como ya se viene dando, demostradamente, en la mayoría de las reservas extractivas del Brasil. Debe recordarse que los extractores ya se beneficiaron con sobreprecios para el caucho que ellos producen y otras prebendas que, precisamente, fueron reinvertidas en la expansión ilegal de la ganadería. Peor aún, este beneficio que es adicional a otros, puede provocar que más y más gente sea atraída a las áreas protegidas de uso directo y que, como las que ya viven en ella, deforesten, cacen y pesquen, además de dedicarse a la explotación de recursos del bosque, inclusive madera, como ahora. Si eso ocurre, lo que es probable, el “Bolsa Verde” será otro vector de destrucción del ambiente.

El programa “Bolsa Verde” aunque sea uno más entre otros programas asistencialista para aliviar la pobreza en el Brasil, tiene el mérito de atender a la población rural. Si existiera capacidad institucional; para administrarlo bien, objetivos muy claros y concretos y verdaderas evaluaciones de sus logros, podría convertirse en algo útil. Y, como dicho, podría permitir un mejor manejo de las unidades de conservación de uso directo que, en el Brasil, están aún más abandonadas que las de preservación permanente. Pero, para eso, los que hagan la reglamentación de; “Bolsa Verde” deben analizar cuidadosamente cuáles van a ser las exigencias que ese beneficio implica para los beneficiarios. Trecientos reales mensuales puede convertirse en varios jornales para que un miembro de cada familia trabaje efectivamente en acciones de conservación, incluida su propia concientización o capacitación. El resultado, a nivel de cada área protegida beneficiada, debe expresarse en una disminución neta de la deforestación. En caso contrario todo esto es apenas usar en vano el concepto de la conservación del ambiente y, una vez más, engañar a la ciudadanía.